作为全国首部地级市VOCs专项地方性法规，广东省《东莞市挥发性有机物污染防治条例》（下称《条例》）近期正式施行。
“制造之城”东莞现有近3万家涉VOCs企业，以中小微市场主体为主，多集中在橡胶塑料、制鞋、印刷、家具制造等行业，这一产业特征给日常环境监管带来了极大挑战。也正是基于长期的治理刚需，东莞在VOCs污染防治领域已深耕多年，积累了丰富的实践经验，为专项立法筑牢了现实基础。
“我们制定《条例》，是希望在国家、广东省上位法框架之下做一道必要‘加法’。在上位法基础上，因地制宜细化、补充和创新法规，从小切口破解东莞VOCs的治理难题，将行之有效的地方经验上升为具有法律约束力的制度，从而为制造业大市的空气质量改善提供持久、稳固的法治保障。”东莞市生态环境局大气环境科负责人叶志豪在接受本报记者采访时，解读了《条例》的立法逻辑。
由监管难题倒逼专项立法，制造大市如何在VOCs治理中突围？
从电子信息到智能终端，从装备制造到新材料，从潮玩设计到现代服务业……作为粤港澳大湾区的制造业核心城市，东莞产业门类齐全、市场主体体量庞大，集群效应显著。这也使其涉VOCs污染源呈现出数量多、分布广、排放强度大的鲜明特征。
“东莞涉VOCs排放的工业企业近3万家，大部分是中小微企业，散落在全市各个镇街，甚至村一级的工业园区里。”叶志豪告诉记者，“以前执法人员常遇到两个困境。一是企业分布太散，执法人员跑断腿也查不过来；二是很多治理要求只有技术指引，没有法律依据，查到问题也拿不出硬抓手处罚。”
VOCs是臭氧和细颗粒物的关键前体物。在东莞，臭氧污染则是制约空气质量改善的核心瓶颈——监测数据显示，东莞多年来臭氧浓度未明显下降，超标天首要污染物为臭氧的占比由2021年的92%上升至100%。
VOCs常温下极易挥发，无组织排放占比大，排放节点分散、覆盖行业广。这意味着单靠末端治理难以解决问题，必须建一套全链条、精细化的管控体系。
早在多年前，东莞就已启动VOCs系统治理。
2017年起，逐步推进印刷、家具、制鞋等重点行业低VOCs原辅材料替代；2020年起，全市铺开VOCs无组织排放专项整治，制定行业技术指南；针对重点企业，推行“一企一策”综合整治与销号式管理，完成2268家重点企业闭环整改；汽修、餐饮、干洗、油品储运销等民生领域，同步启动治理攻坚……
多年攻坚，东莞也遇到了治理的深层瓶颈。
国家和省级大气污染防治法律法规，侧重通用性规范，难以针对东莞的产业特征做细化安排。以往大量行之有效的治理举措，只停留在行政措施层面，缺乏刚性法律约束力，效果难以长效保障。
这样的堵点，直接推动了本次专项立法的启动。
“从2021年8月接下立法委托，我们团队跑遍了东莞几乎所有重点工业镇街，实地走访了30多家不同行业的企业，从市、镇街两级政府部门，到工业园区周边的小卖部老板、物业人员甚至是路人，再到第三方技术服务单位，我们都听了一遍意见。”全程参与《条例》起草的湾区（广州）生态环保研究院院长郭璐璐告诉记者，“近五年的立法过程，本质上就是把东莞的治理痛点，一条一条转化为法条的过程。”
参照全国坐标系，东莞如何依靠立法创新破解共性难题？
放眼全国，VOCs治理是各地大气污染防治的共同难点。此前，国内仅有江苏省出台省级政府管理办法、中山市出台部门管理规定，尚未有地级市VOCs专项地方性法规。
各地在治理中普遍面临着中小微企业“治污难、治污贵”、部分豁免环评行业存在监管真空、监测数据失实、恶臭异味“达标扰民”等共性问题，而《条例》的核心价值，正是以地方立法的形式，为这些全国性难题提供了可落地的解法。
受立法权限约束，《条例》未设置独立罚则。这也曾是立法过程中最大的争议：没有独立罚则，法规会不会没有“牙齿”？
“我们的核心思路，是把专业技术规范直接写进法条，用细化规定撬动上位法罚则。”郭璐璐举例说，上位法里“规范化设置排污口”等表述，都是原则性的，调研中基层执法部门反映监测孔设置不规范导致的数据失实问题较为突出。对此，《条例》细化提出“应当按照国家和省的有关规定和技术规范在污染物排放口上规范设置监测孔和工作平台”。
企业一旦违规，执法人员可认定为“未按规定设置排放口”，精准对接上位法的处罚条款。
针对活性炭“填充不足、更换不及时”的业内普遍顽疾，《条例》特别明确了“使用符合质量标准的产品，并足额填充，及时更换”的技术流程，同时要求企业通过市生态环境部门的有关信息化平台如实记录废活性炭更换处置信息，用数字化手段弥补了基层执法力量的不足，将部门技术指引上升为法律强制要求。
“东莞涉VOCs排放的企业中，绝大部分均使用活性炭吸附工艺，以前最头疼的，就是担忧企业的炭换没换、换的够不够、用的是不是合格产品，全靠人工上门查，效率极低。”叶志豪说，“我们近年来搭建‘码上莞理’活性炭更换智慧管理系统，使用效果很好，这次《条例》把行之有效的数字化管理手段，从‘可选动作’变成法定要求。”
东莞市中小企业多，如果仍沿用传统的“一企一策”末端治理模式，不仅监管成本高昂，且大量中小企业在治理技术能力和资金方面均有一定压力。
“我们探索发现，共性工厂是破解‘量大面广’难题的必然路径。”叶志豪介绍说，东莞的解法，是把探索多年的共性工厂模式，正式写进《条例》，给集约化治理明确了法律身份。
截至目前，东莞已建成投运13家共性工厂涉VOCs排放，覆盖金属制品表面加工、丝印加工等多个领域。《条例》明确鼓励社会资本投资建设共性工厂，要求其采用高效处理工艺，同时划定了市、镇街两级的统筹推进与监管职责，从法律层面引导分散企业“入园进厂”，将商业模式创新确立为法定的污染治理路径。
针对调研时基层执法人员频频反映的问题——5000平方米以下汽修喷涂项目豁免环评导致的监管可能存在空白，《条例》明确禁止露天和敞开式维修喷涂作业，要求喷涂烘干必须在密闭空间内完成，并配套废气收集处理设施。
针对“达标扰民”的民生难题，《条例》在省级条例基础上，把垃圾处理厂、垃圾中转站、污水处理厂，全部纳入恶臭气体防治范围，给化解群众身边的异味矛盾提供了明确的法律支撑。
此外，值得注意的是，《条例》中不仅厘清了企业与第三方的责任边界，同时还专门设置条款，明确了对履职失职的公职人员的处分规定，实现了对排污主体、服务主体、监管主体的全方位约束。
面对立法争议焦点，如何平衡严管与企业健康绿色发展？
据介绍，立法全程最大的争议焦点，是如何平衡监管的严格性与企业的可承受性。
一边是执法需要刚性抓手，破解长期存在的治理顽疾；另一边是近3万家中小微企业，普遍面临环保投入压力，部分企业甚至出现“宁受罚款也不愿规范治理”的情况。如何保障企业发展空间，帮扶其实现绿色可持续发展，是立法必须破解的核心难题。
“我们不能搞‘一刀切’，也不能为了照顾企业放松监管。”郭璐璐说，“最终我们想到的方式是通过《条例》实现刚柔并济，既有刚性约束，也有柔性帮扶，让法规真正落地。”
在刚性监管方面，《条例》构建了“源头—过程—末端”的全链条闭环管控体系。从VOCs原辅材料储运装卸的密闭要求，到生产过程的密闭作业、低VOCs材料替代，再到末端治污设施的规范运行、二次污染物处置，实现了全链条管控，破解了“重末端、轻源头”的治理局限。
在柔性帮扶方面，《条例》则尝试最大限度降低企业合规成本。
管控尺度上，强化排污许可分类管理，对不同类别的企业实施分层管控，仅对重点管理企业提出自动监测要求，给广大中小微企业预留了升级空间。
同时，明确鼓励企业委托专业机构运维治污设施，鼓励绿色金融发展，引导金融机构创新产品，为企业治污升级提供融资支持。
在管控范围上，《条例》实现了从工业领域，向民生、农业领域的全领域覆盖，同时针对不同领域的特征，采取差异化管控策略。
对工业源，以排污许可、在线监控等刚性手段为主；对餐饮、汽修、干洗、建筑施工等民生领域，明确底线约束，比如明确餐饮场所必须安装油烟净化设施，大中型场所需配套在线监控，干洗行业必须使用密闭式干洗设备，同时对建筑装修、农药使用等领域，以推广低VOCs含量产品的引导性条款为主，既守住污染防治底线，也充分兼顾民生实际。
叶志豪介绍，为保障《条例》落地见效，东莞已完成多轮宣传培训，覆盖市、镇街两级生态环境部门业务骨干。将VOCs污染防治纳入年度重点工作任务，明确市发改、工信、公安、城管、市场监管等多部门的职责分工，构建跨部门协同监管机制，避免监管空白与职责交叉。
“《条例》的价值不止于东莞的大气污染防治。”郭璐璐说，“它证明了地级市可以通过‘小切口’专项立法，精准解决本地的治理痛点，也为全国其他制造业城市提供了一套可复制、可推广的‘东莞方案’，给制造之城的绿色转型注入持久的法治力量。”
编辑：李雯
责编：张静雯
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